公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用頂層設(shè)計出臺

　　如何喚醒“沉睡”的公共數(shù)據(jù)

　　“這是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署�！�

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　　整理材料、開展調(diào)研、上報數(shù)據(jù)……“十一”假期剛過，各地政府的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)就馬不停蹄地忙碌起來。

　　“今天上午，省里面就到了我們這邊的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)園，現(xiàn)在都還在那邊調(diào)研�！�10月11日傍晚，四川省某地級市政務(wù)和大數(shù)據(jù)局副局長在電話中對中青報·中青網(wǎng)記者說。來不及細(xì)聊，他就忙著接待，掛斷了電話。也在這兩天，每日互動股份有限公司(以下簡稱“每日互動”)董事長方毅奔波于各種會議，調(diào)研、采訪一個接著一個，時間被安排得“密不透風(fēng)”。究其原因，都與一份公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用領(lǐng)域的頂層設(shè)計文件有關(guān)。

　　10月9日，中辦、國辦正式對外發(fā)布了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》(以下簡稱《意見》)，提出到2025年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則初步建立；到2030年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則更加成熟，資源開發(fā)利用體系全面建成。

　　“這是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署�！眹�家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏在日前舉行的國新辦新聞發(fā)布會上說。而就在《意見》發(fā)布后的第三天，兩項配套政策的征求意見稿也按期與公眾見面，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的政策規(guī)則體系逐漸明晰，如何喚醒“沉睡”的公共數(shù)據(jù)則備受關(guān)注。

　　明確共享、開放和授權(quán)運營三種方式

　　作為繼土地、勞動力、資本、技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)越來越受到市場的重視。

　　2022年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》發(fā)布，業(yè)內(nèi)稱為“數(shù)據(jù)二十條”，以此來凸顯其重要性。在總述“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度”時，“數(shù)據(jù)二十條”明確要“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度”。

　　這里提到的公共數(shù)據(jù)，就是各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職，或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，小到城市空氣質(zhì)量、小區(qū)用水用電，大到GDP、CPI等，《意見》也延續(xù)了這一概念。聚焦數(shù)據(jù)智能服務(wù)賽道10余年，每日互動推出的數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品，大部分是基于自主持有數(shù)據(jù)和相關(guān)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)而來，“從政府等單位獲取公共數(shù)據(jù)的情況并不多”。但長期與數(shù)據(jù)打交道的方毅，深諳各類數(shù)據(jù)價值。

　　“在業(yè)內(nèi)，公共數(shù)據(jù)被認(rèn)為是極具價值的數(shù)據(jù)資源�！狈揭銓τ浾哒f，公共數(shù)據(jù)規(guī)模體量大，數(shù)據(jù)的客觀性、準(zhǔn)確性更高，企業(yè)類、平臺類數(shù)據(jù)往往是實時采集的，更加鮮活。“未來如果能把公共數(shù)據(jù)的開放性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性，與互聯(lián)網(wǎng)平臺數(shù)據(jù)的鮮活性相結(jié)合，可以更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的價值�！�

　　其實，早在2015年，“公共數(shù)據(jù)”的表述就首次出現(xiàn)在國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中。多年來，面向支撐數(shù)字政府建設(shè)，公共數(shù)據(jù)發(fā)揮了顯著作用，但劉烈宏坦言，公共數(shù)據(jù)在資源供給、應(yīng)用創(chuàng)新、權(quán)益分配等方面，“不敢”“不愿”“不會”的問題比較突出，要素價值沒有得到充分釋放。他也明確指出：“公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不足，主要矛盾在供給側(cè)。”

　　今年5月發(fā)布的《全國數(shù)據(jù)資源調(diào)查報告(2023年)》顯示，2023年，我國公共數(shù)據(jù)開放量同比增長超16%，18.6%的平臺企業(yè)和51%的中央企業(yè)在數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中應(yīng)用到政府開放數(shù)據(jù)。但在2023年我國生產(chǎn)的數(shù)據(jù)量中，只有2.9%被保存，而在存儲數(shù)據(jù)中，一年未使用的數(shù)據(jù)約占四成，大量數(shù)據(jù)價值被低估，亟待挖掘復(fù)用。

　　對此，《意見》首先瞄準(zhǔn)公共數(shù)據(jù)資源供給，明確了共享、開放、授權(quán)運營3種公共數(shù)據(jù)資源供給方式。國家數(shù)據(jù)局副局長陳榮輝表示，作出上述規(guī)定，主要是考慮要按“需”施策、因“數(shù)”施策，既滿足不同的開發(fā)利用需要，也提出有針對性的管理要求，“目的就是希望能夠系統(tǒng)性地解決公共數(shù)據(jù)資源‘供得出’的問題”。

　　其中，“共享”面向各級政務(wù)部門，主要解決跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享交換問題；“開放”主要面向企業(yè)和社會公眾，強(qiáng)調(diào)要在維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規(guī)有序開放數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集。

　　陳榮輝透露，截至今年7月，我國已有243個省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，開放的有效數(shù)據(jù)集超過37萬個，“最近8年來增長了44倍”�！兑庖姟诽岢�，要健全公共數(shù)據(jù)開放政策體系，優(yōu)先開放與民生緊密相關(guān)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)。“這些措施，必將持續(xù)提升公共數(shù)據(jù)開放的‘質(zhì)’和‘效’�！彼�說。

　　而對于潛在價值高，具有一定敏感性的數(shù)據(jù)，則需要依托更加專業(yè)的力量，付出一定的治理和開發(fā)成本，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供社會各方調(diào)用。在此背景下，授權(quán)運營應(yīng)運而生。

　　“公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用是數(shù)據(jù)要素化配置的切入點，也是社會數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的牛鼻子�！鼻迦A大學(xué)計算社會科學(xué)與國家治理實驗室執(zhí)行主任孟慶國預(yù)計，《意見》將激活現(xiàn)有占全社會70%-80%的公共數(shù)據(jù)資源，“將對企業(yè)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、個人數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用等都產(chǎn)生極大的示范帶動作用”。

　　強(qiáng)化規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營

　　“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營將是擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給最主要和有效的方式�！泵蠎c國對記者說，相較于“共享”和“開放”，“授權(quán)運營”在平衡公共數(shù)據(jù)的公益性與收益性問題、平衡公共數(shù)據(jù)信息保護(hù)與數(shù)據(jù)價值釋放問題方面，存在著較大優(yōu)勢。

　　他提到，公共數(shù)據(jù)來源于政府部門、公共企事業(yè)單位的公共管理和公共服務(wù)履職，如果無條件無償使用，開發(fā)利用動力就會不足，也難以持續(xù)。通過授權(quán)運營，允許運營機(jī)構(gòu)在政府指導(dǎo)和授權(quán)下，進(jìn)行有償服務(wù)，將極大程度激活公共數(shù)據(jù)市場活力�！按送�，授權(quán)給專業(yè)的機(jī)構(gòu)運營公共數(shù)據(jù)，按照‘管運適度分離’的原則，讓社會資本有序參與，也能最大釋放公共數(shù)據(jù)要素價值。”

　　此前，“數(shù)據(jù)二十條”曾提到要“推進(jìn)實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”。此次新發(fā)布的《意見》則提出，要“鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”，探索將授權(quán)運營納入“三重一大”決策范圍，強(qiáng)調(diào)要明確授權(quán)條件、運營模式、運營期限、退出機(jī)制和安全管理責(zé)任等。在國家數(shù)據(jù)局?jǐn)?shù)據(jù)資源司司長張望看來，這是建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置運行機(jī)制的重大舉措，也是建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)機(jī)制的一個重要的突破口，就是在落實“數(shù)據(jù)二十條”精神。

　　記者查詢公開信息后發(fā)現(xiàn)，截至目前，全國各地至少公布了50份公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專門政策文件，大多數(shù)出現(xiàn)在“數(shù)據(jù)二十條”出臺之后，其中又以2023年發(fā)布的文件居多�！耙虼�，2023年也被業(yè)內(nèi)稱為我國的‘公共數(shù)據(jù)授權(quán)年’�！狈揭阏J(rèn)為，從各地的相關(guān)動作，足以看出社會各界對公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的期待。

　　其實，從去年國家數(shù)據(jù)局掛牌成立到現(xiàn)在，近一年的時間，方毅作為企業(yè)方代表之一，一直與國家數(shù)據(jù)局保持著良好的溝通，相關(guān)政策文件在前期醞釀和討論過程中，其公司也參與其中。“《意見》的主基調(diào)是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)‘開放’和‘運用’，從大的邏輯上可以理解為，在保障數(shù)據(jù)安全的同時，鼓勵供需雙方共同努力讓數(shù)據(jù)潤澤到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中�！彼�說。

　　值得注意的是，《意見》不光將“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”作為一種新型公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用形式寫入，還將“加強(qiáng)資源管理，規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”單獨作為一節(jié)寫出，并著重強(qiáng)調(diào)了要“建立健全價格形成機(jī)制維護(hù)公共利益”，關(guān)注到公共數(shù)據(jù)資源到底“值多少錢”這個關(guān)鍵問題。

　　實際上，數(shù)據(jù)定價，一直是數(shù)據(jù)要素市場化配置的難點和焦點。中央財經(jīng)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合創(chuàng)新發(fā)展中心主任陳端介紹，目前，公共數(shù)據(jù)的定價主要有專家評估、數(shù)據(jù)收集或管理機(jī)構(gòu)定價、市場公允價值定價等方式，尚未形成統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)價值評估標(biāo)準(zhǔn)�！昂诵氖遣煌�主體對定價權(quán)的爭奪，背后則是定價模式的差異”。

　　對此，《意見》提出要發(fā)揮好價格政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，加快建立符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價格形成機(jī)制，還明確提出了“無償使用”和“有償使用”兩種方式�！盁o償使用”用于公共治理、公益事業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)，實行有條件的無償使用；“有償使用”用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的經(jīng)營性技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)，確實需要收費的，也不能漫天要價，要實行政府指導(dǎo)價，目的就是要降低全社會的用數(shù)成本。

　　“兩種收益方式，保障了公共數(shù)據(jù)的公共屬性，最大程度激發(fā)了公共數(shù)據(jù)開發(fā)運營的市場活力�！泵蠎c國說。陳榮輝表示，建立健全價格形成機(jī)制，本質(zhì)是要在堅持維護(hù)公共利益的前提下，正確處理公益性和市場化開發(fā)利用的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會綜合效益的最大化。記者在采訪中了解到，目前，國家數(shù)據(jù)局正會同國家發(fā)展改革委，研究制定相關(guān)價格政策文件，將于近期出臺。

　　安全合規(guī)地使用數(shù)據(jù)

　　對于公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，“如何保證數(shù)據(jù)被安全合規(guī)地使用”是民眾最關(guān)心的問題。

　　近日，審計署發(fā)布了《中央部門單位2023年預(yù)算執(zhí)行等情況審計結(jié)果》，其中提到，4個部門所屬7家運維單位未經(jīng)審批自定數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式和收費標(biāo)準(zhǔn)，依托13個系統(tǒng)數(shù)據(jù)對外收費2.48億元。這是公共數(shù)據(jù)被違規(guī)利用的典型案例。有業(yè)內(nèi)人士指出，政務(wù)和公共數(shù)據(jù)開放能釋放經(jīng)濟(jì)價值，但也要在數(shù)據(jù)安全要求范圍內(nèi)。政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等所包含的有價值信息多，需要高程度的保護(hù)，例如限制或禁止對外流通，以及更為嚴(yán)格的授權(quán)獲取或使用程序等。

　　除了數(shù)據(jù)被違規(guī)利用，陳端提到，在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程中，公共數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險也值得關(guān)注。她說，數(shù)據(jù)具有易復(fù)制性和可攜帶性特點，公共數(shù)據(jù)價值密度高，涉及大量個人敏感信息，如泄露將對個人隱私造成嚴(yán)重影響，動搖公眾對公共數(shù)據(jù)開放的信任度，也會給相關(guān)方帶來經(jīng)濟(jì)損失。其中，國防、軍事等領(lǐng)域的敏感信息安全風(fēng)險尤為突出，需要有更為完善的數(shù)據(jù)安全防范機(jī)制。

　　“在‘?dāng)?shù)據(jù)二十條’中，堅持‘原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見’的原則，主要是為了防止數(shù)據(jù)泄露。”孟慶國分析說�！兑庖姟芬惭永m(xù)了“數(shù)據(jù)二十條”的上述原則，對公共數(shù)據(jù)安全作出相應(yīng)規(guī)定，并特別重申“依法依規(guī)予以保密的公共數(shù)據(jù)不予開放，嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場”。

　　在制度方面，《意見》要求建立健全分類分級、風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置等工作體系，開展公共數(shù)據(jù)利用的安全風(fēng)險評估和應(yīng)用業(yè)務(wù)規(guī)范性審查。在技術(shù)方面，鼓勵開發(fā)數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)核驗、評價指數(shù)等多形式數(shù)據(jù)產(chǎn)品。此外，《意見》還強(qiáng)調(diào)要提升數(shù)據(jù)匯聚關(guān)聯(lián)風(fēng)險識別和管控水平。

　　“數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用程度越深，數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)就越要強(qiáng)化�！睆埻�介紹，對于其中涉及個人信息的公共數(shù)據(jù)，將嚴(yán)格落實《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》，進(jìn)行脫敏和匿名化處理。同時，有關(guān)部門還將支持?jǐn)?shù)據(jù)加密、可信流通、安全治理等技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，更好地解決數(shù)據(jù)利用中的安全問題。

　　關(guān)于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的數(shù)據(jù)安全合規(guī)問題，方毅認(rèn)為要圍繞具體場景來討論。他以交通場景為例說，如果某輛車的數(shù)據(jù)被泄露，就有可能侵犯了隱私，但如果是根據(jù)車輛分析得到的整體路況數(shù)據(jù)就不涉及隱私，且路況分析數(shù)據(jù)反映出的城市交通情況將有助于交管部門很好地提升交通治理水平。

　　“所以，結(jié)合具體場景來談數(shù)據(jù)的安全合規(guī)非常重要。”方毅認(rèn)為，這一方面要通過機(jī)制來保障“分場景”論證，同時也需要用裝置來保障“封場景”使用，從而做到數(shù)據(jù)可用而不可見，“讓數(shù)據(jù)非必要不流轉(zhuǎn)，但數(shù)據(jù)價值暢通流轉(zhuǎn)”。

　　中青報·中青網(wǎng)記者 賈驥業(yè)